市場整治頻出手   執(zhí)行細(xì)節(jié)須完善

回顧

穩(wěn)步推進(jìn)旅游黑名單制

2016年以來，黑名單制度的建立，使旅游市場秩序得以好轉(zhuǎn)，游客文明形象得以提升。國家旅游局近日發(fā)布的《2016中國出境游游客文明形象年度調(diào)查報(bào)告》顯示，境外受訪者普遍認(rèn)為中國游客的文明素質(zhì)較5年前有所提高，其中印度尼西亞、法國、新加坡、英國、美國受訪者的這一感受尤為明顯。

游客文明素質(zhì)的提高，與我國建立旅游黑名單制度密切相關(guān)。2016年6月1日國家旅游局下發(fā)新修訂的《旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，將旅游不文明行為記錄從6條增加至9條，新增內(nèi)容包括不顧勸阻、警示從事危及自身以及他人人身財(cái)產(chǎn)安全的活動(dòng);破壞生態(tài)環(huán)境，違反野生動(dòng)植物保護(hù)規(guī)定;違反旅游場所規(guī)定，同時(shí)將違規(guī)行為的記錄時(shí)間從最長1至2年增加到5年。此外，《辦法》還增加了旅游從業(yè)人員違規(guī)內(nèi)容，例如旅游從業(yè)人員若存在價(jià)格欺詐、強(qiáng)迫交易、欺騙誘導(dǎo)游客消費(fèi)等行為，也將被列入旅游黑名單。

2016年8月，國家旅游局發(fā)布《旅行社條例(修訂草案送審稿)》，規(guī)定如果游客被納入旅游黑名單，可能被限制出境。隨后，北京、重慶、黃山等城市建立了旅游單位或個(gè)人信用系統(tǒng)和公示制度，以及聯(lián)合監(jiān)管和懲戒機(jī)制，讓失信的旅游單位或個(gè)人付出巨大代價(jià)。

截至目前，我國已有25人因不文明行為而被列入旅游黑名單。例如，2016年10月國家旅游局公布的2起旅游不文明行為案例，其中北京游客盧珊在隨團(tuán)旅游時(shí)，因與導(dǎo)游楊某某發(fā)生爭執(zhí)而毆打了楊某某，并將前來勸阻的何某某咬傷。依據(jù)相關(guān)規(guī)定,給予盧珊行政拘留處罰，并將其列入旅游不文明行為記錄，信息保存期限為兩年;黑龍江游客候歌順赴越南旅游時(shí)，在峴港市一家酒吧火燒越南盾，因違反當(dāng)?shù)胤桑辉侥暇津?qū)逐出境。根據(jù)規(guī)定，將候歌順列入旅游不文明行為記錄，信息保存期限為3年。

除了用剛性條例約束、懲戒不文明行為單位或個(gè)人外，旅游部門還開展各種宣傳活動(dòng)，倡導(dǎo)文明旅游。國家旅游局以2016全年四個(gè)季度為單位，組織開展以“為中國加分”為主題的文明旅游系列宣傳活動(dòng)，每個(gè)季度的主題分別為文明禮讓、綠色旅游、清潔環(huán)境、文明用餐;舉辦大學(xué)生“文明旅游背包行”公益宣傳活動(dòng)，通過行業(yè)聯(lián)動(dòng)、線上線下互動(dòng)等方式倡導(dǎo)文明旅游;在全國征集1000名“中國好游客”感人故事，聘請知名人士擔(dān)任“文明旅游公益大使”，邀請網(wǎng)絡(luò)大咖拍攝“我為文明旅游代言”公益視頻。

與此同時(shí)，國家旅游局重點(diǎn)加強(qiáng)對導(dǎo)游領(lǐng)隊(duì)及旅游企業(yè)的培訓(xùn)與監(jiān)管。針對導(dǎo)游領(lǐng)隊(duì)人員，一方面通過培訓(xùn)的方式提升業(yè)務(wù)水平，強(qiáng)化文明督導(dǎo)責(zé)任;另一方面，褒獎(jiǎng)被評選出的“美麗導(dǎo)游”，懲處“丑陋導(dǎo)游”。針對旅游企業(yè)，鼓勵(lì)誠信守法經(jīng)營，打擊違法失信行為。2016年，全國樹立了100家文明旅游先進(jìn)單位，公示了76件旅游經(jīng)營服務(wù)不良信息記錄。

分析

執(zhí)行細(xì)節(jié)尚須完善

旅游黑名單的建立雖然在一定程度上提升了游客的文明行為，但也存在上榜率低、懲戒力度不強(qiáng)、執(zhí)行細(xì)節(jié)不完善等問題，監(jiān)管輻射面有待拓寬。

據(jù)記者了解，由于旅游黑名單尚未與公民征信管理機(jī)制相聯(lián)通，所以被列入黑名單的人除在處罰期內(nèi)出境旅游受影響外，在其他生活方面并未受到影響。

此外，上述《辦法》只對調(diào)查核實(shí)階段的責(zé)任主體予以明確，而未明確旅游不文明行為的采集渠道。但現(xiàn)實(shí)中，不文明行為的發(fā)生往往是隨機(jī)、流動(dòng)性的，如何采集、保留證據(jù)成為界定不文明行為的一個(gè)難題。此外，對于如何衡量不文明行為的程度，《辦法》也未做出詳細(xì)規(guī)定。

對于納入旅游黑名單的認(rèn)定機(jī)制，各地有所不同，這導(dǎo)致有些不文明行為人可能未被納入黑名單，使黑名單的公信力大打折扣。例如，2016年2月，一名北京導(dǎo)游因辱罵游客而被納入旅游黑名單。而在國家旅游局于2016年9月公布的5起典型案件中，3名導(dǎo)游因誘導(dǎo)欺騙游客消費(fèi)、辱罵游客而受到處罰，但他們卻未被列入旅游黑名單。

旅游黑名單的聯(lián)合懲戒同樣遇到阻力，在黑名單設(shè)立之初，曾提及必要時(shí)將不文明記錄向公安、海關(guān)、交通等部門通報(bào)，但當(dāng)某一線城市主動(dòng)要求將旅游黑名單與征信機(jī)構(gòu)聯(lián)通，希望將不文明行為記錄與個(gè)人征信掛鉤時(shí)，卻被有關(guān)部門告知需從國家層面與央行達(dá)成合作才能實(shí)現(xiàn)。

不僅如此，旅游黑名單的懲戒阻力還來自旅行社和景區(qū)。在利益驅(qū)動(dòng)下，旅行社和景區(qū)均對黑名單制度“不熱心”，很難主動(dòng)將游客擋在門外，例如在一些地方版旅游黑名單制度中，使用的字眼多為“聯(lián)合懲戒建議函”“旅行社可以不提供服務(wù)”“高峰期經(jīng)營單位可以限制不文明行為人購票參觀”，這樣的懲戒力度無異于隔靴搔癢。此外，由于景區(qū)、旅行社的銷售系統(tǒng)并非實(shí)名制，所以即使他們有心將不文明行為人拒之門外，也是心有余而力不足。

建言

中國社科院旅游研究中心特約研究員 劉思敏：

處罰需要法律層面授權(quán)

抑制游客不文明行為須從價(jià)值引導(dǎo)、制度完善、規(guī)則實(shí)施等多個(gè)方面入手，對不文明行為人的處罰首先需要法律上的授權(quán)。黑名單制度只是部門規(guī)章，對游客處罰缺乏法律依據(jù)，我建議適時(shí)修訂《旅游法》，或通過國家有關(guān)機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行司法解釋，抑或是頒布實(shí)施細(xì)則，包括如何取證、判定處罰等細(xì)節(jié)問題，同時(shí)根據(jù)不文明行為的危害程度，制定相應(yīng)的處罰方式，消除旅行社和一線人員的疑慮。

此外，監(jiān)管部門需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管手段，針對旅游管理部門本身沒有執(zhí)法權(quán)限的問題，引入多部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)對不文明行為的硬性約束。

對于法律層面的不文明行為，須通過完善法律來解決，做到違法必究。對于道德和民俗層面的不文明行為，應(yīng)加強(qiáng)教育和引導(dǎo)，一是加強(qiáng)家庭教育和學(xué)校教育,要把文明行為納入日常教育當(dāng)中;二是加強(qiáng)社會(huì)教育，加大宣傳力度特別是各類媒體的宣傳和引導(dǎo)。

北京四中高三學(xué)生 馬頤新：

整治應(yīng)該多管齊下

旅游黑名單之所以缺乏約束力，我認(rèn)為主要有兩方面原因。一方面無論是經(jīng)營者還是游客個(gè)人，違規(guī)成本都較低，不文明行為經(jīng)營者或個(gè)人大多只受到治安處罰，其不良信息記錄保留的最長時(shí)間僅為1至5年，威懾力不夠;另一方面有關(guān)部門存在執(zhí)法不嚴(yán)、缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制的問題，旅游黑名單制度雖然規(guī)定必要時(shí)將不文明行為記錄向公安、海關(guān)、邊檢、交通、金融等部門通報(bào)，但實(shí)際未有這樣的操作，被納入黑名單的企業(yè)或個(gè)人在旅游以外的領(lǐng)域活動(dòng)，未受任何負(fù)面影響。

旅游黑名單作為現(xiàn)行法律法規(guī)的補(bǔ)充，不應(yīng)落入曲高和寡的尷尬境地，要想讓其真正發(fā)揮作用，必須多管齊下，從政策、監(jiān)督、措施等方面讓黑名單成為不能觸碰的“高壓線”。同時(shí)，加大對不文明行為企業(yè)和個(gè)人的懲戒力度，讓違規(guī)者感受到切膚之痛。只有這樣，才能讓旅游環(huán)境更加健康，扭轉(zhuǎn)國際社會(huì)對中國游客形象的負(fù)面認(rèn)識(shí)。