【案例探討】關(guān)于對共同違法行為的行政處罰案

一、案情介紹

2010年9月28日，甲市質(zhì)監(jiān)局對A公司進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)該公司生產(chǎn)的護(hù)手霜和潔浴乳產(chǎn)品標(biāo)簽上標(biāo)注了C公司的廠名廠址及生產(chǎn)許可證號，后經(jīng)調(diào)查查明：B公司分別與A公司和C公司簽定有化妝品委托加工協(xié)議并依法進(jìn)行了備案。2010年9月份，B公司將原本要給C公司委托加工使用的包材誤發(fā)給A公司，在C公司不知情的情況下，B公司與A公司協(xié)商同意由A公司使用該批標(biāo)注C公司廠名廠址等信息的包材加工生產(chǎn)護(hù)手霜和潔浴乳產(chǎn)品。經(jīng)查實，生產(chǎn)的數(shù)量為護(hù)手霜2940瓶，價格1.62元/瓶，貨值4762.8元；潔浴乳356瓶，價格1.85元/瓶，貨值658.6元，兩種產(chǎn)品合計貨值5421.4元。

甲市質(zhì)監(jiān)局案審會認(rèn)為，上述A公司和B公司的行為構(gòu)成了共同冒用C公司廠名、廠址生產(chǎn)化妝品的違法行為，兩家公司是共同違法行為主體，違反了《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第五條、第三十條之規(guī)定，予以合并立案，并根據(jù)《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十三條之規(guī)定，予以責(zé)令停止生產(chǎn)、沒收涉案產(chǎn)品，各處產(chǎn)品貨值一倍罰款的處罰。

二、案件分析

本案是一起典型的共同違法行為案件，關(guān)于如何處罰的問題存在著兩種不同意見：一種認(rèn)為應(yīng)將A公司和B公司視為一個違法主體，對該主體做出處罰，然后向A公司和B公司其中一人執(zhí)行該行政處罰，A公司和B公司內(nèi)部自行協(xié)商分擔(dān)責(zé)任，即一事共罰；一種認(rèn)為應(yīng)將A公司和B公司作為各自獨立的違法主體，在規(guī)定的處罰幅度內(nèi)，分清責(zé)任分別予以行政處罰，即一事各罰。

第一種意見的理由有二：1、參照民事訴訟的規(guī)定。由于《行政處罰法》和《行政訴訟法》對“共同違法”如何處罰沒有明確規(guī)定，根據(jù)最高法《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十七條規(guī)定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定”，應(yīng)參照民事訴訟的原則，而《民法通則》第一百三十條規(guī)定“二人以上共同侵權(quán)造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任”，可見對于一個案件中有多個違法行為人，就應(yīng)當(dāng)以一個處罰決定書，對所有違法行為人進(jìn)行處罰，并注明他們互相之間承擔(dān)連帶責(zé)任；2、可操作性強(qiáng)、執(zhí)法成本低。只要做出一個共同處罰決定，不用投入精力對共同違法人各自的違法責(zé)任進(jìn)行調(diào)查，只要向其中一人執(zhí)行處罰，至于各自的責(zé)任由共同違法人內(nèi)部自行協(xié)商解決即可，如此可操作性強(qiáng)，執(zhí)法成本也低。在本案中，A公司和B公司系互相協(xié)商，共同冒用C公司廠名、廠址生產(chǎn)化妝品，因此，對A公司和B公司應(yīng)做出一個共同的處罰決定，A公司和B公司承擔(dān)連帶責(zé)任，只要向其中一人執(zhí)行處罰即可。

第二種意見的理由如下：

1、行政處罰性質(zhì)決定的。行政處罰到底要采取一事共罰還是與一事各罰，說到底取決于其性質(zhì)，如果性質(zhì)是與民事責(zé)任一樣的理應(yīng)采取一事共罰，如果是與刑事處罰一樣則應(yīng)采取一事各罰。在性質(zhì)上，刑事處罰的目的在于通過制裁違法行為人起到教育和警示作用，具有制裁的性質(zhì)；而民事責(zé)任的性質(zhì)是補(bǔ)償而不是制裁，目的在于最大限度地滿足受害人損害賠償?shù)囊螅砸螽?dāng)事人承擔(dān)連帶責(zé)任。而行政處罰的目的也是在于通過制裁違法行為人起到教育和警示作用，其與刑事處罰的性質(zhì)是一樣的，主要在于對制裁各個行為人以達(dá)到懲戒的目的。如果這種懲罰目的通過采取一事共罰的連帶責(zé)任，可能會由于某些原因，比如強(qiáng)勢的一方在在其他弱勢方履行責(zé)任后不負(fù)任何責(zé)任，或在有人履行全部責(zé)任后，其他方不負(fù)任何責(zé)任而導(dǎo)致對不負(fù)任何責(zé)任違法行為人起不到教育和警示的作用，就失去了行政處罰的應(yīng)有作用。至于高法《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十七條規(guī)定的“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定”，規(guī)定的是可以參照而不是應(yīng)當(dāng)參照，至于“可以參照”的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)理解為與民事法律性質(zhì)較為一致或接近的方面可以參照，而與民事法律性質(zhì)不一致的則不宜參照，從這個角度來講，行政處罰中的共同違法應(yīng)采取一事各罰的形式與高法的規(guī)定是內(nèi)在一致的。

2、行政法律法規(guī)形式上的一致性要求的。《行政處罰法》第八條具體規(guī)定了六種行政處罰，包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照和行政拘留，在這些行政處罰種類中，除了罰款之外其他種類都不能夠采取“一事共罰”形式，而只能采取“一事各罰”；其他一些行政法律法規(guī)則明確規(guī)定了“一事各罰”的形式，如《治安管理處罰法》第十七條第一款規(guī)定“共同違反治安管理的，根據(jù)違反治安管理行為人在違反治安管理行為中所起的作用，分別處罰”、《水上安全監(jiān)督行政處罰規(guī)定》第八條規(guī)定“對有共同違法行為的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)分別給予行政處罰”、國家工商總局《關(guān)于禁止串通招標(biāo)投標(biāo)行為的暫行規(guī)定》第六條規(guī)定“串通招標(biāo)投標(biāo)行為是共同違法行為，對參與串通招標(biāo)投標(biāo)的各個違法行為人，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情節(jié)，分別按照本規(guī)定第五條規(guī)定的幅度予以行政處罰”。為了確保行政法律法規(guī)及處罰種類在處罰形式上的一致性，理應(yīng)采取“一事各罰”的形式。

甲市質(zhì)監(jiān)局案審會經(jīng)過認(rèn)真研究采納了第二種意見。

三、案件辦理啟示

對于共同違法行為的行政案件，因其是實質(zhì)一違法行為的案件，應(yīng)予以合并立案，但在辦理中要注意全面收集證據(jù)，以事實為依據(jù)，根據(jù)各違法行為人的違法情節(jié)輕重，分清責(zé)任，采取“一事各罰”的形式，對各方做出行政處罰，但同時要特別注意對各方做出的罰款處罰的總和不可超過法律法規(guī)規(guī)定的幅度，否則就是違反了法律法規(guī)的規(guī)定，是不合法的。

（文中觀點供理論探討，不代表官方意見，不代替現(xiàn)行管理制度。）