規(guī)范處置惡意投訴舉報實踐研究與對策建議

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，部分群體在利益驅(qū)使下，假借維權(quán)之名、行高額索賠之實，致使惡意投訴舉報數(shù)量居高不下，經(jīng)營主體不堪其擾，由此附帶產(chǎn)生的大量行政復(fù)議、行政訴訟、信訪及信息公開等擠占了有限的行政和司法資源。妥善應(yīng)對、有效規(guī)制惡意投訴舉報，成為新形勢下基層市場監(jiān)管部門無法回避的現(xiàn)實問題。然而，統(tǒng)一規(guī)范指引的缺位、司法和執(zhí)法層面的爭議分歧、界定和處置標(biāo)準(zhǔn)的模糊，導(dǎo)致實踐中對惡意投訴舉報的具體認(rèn)定、應(yīng)對處置陷入被動。目前，青海、湖北、常州、撫州、泉州、溫州市鹿城區(qū)、佛山市禪城區(qū)等地先行探索，以地方市場監(jiān)管部門的名義出臺了處置惡意投訴舉報的相關(guān)辦法，壓縮惡意投訴舉報的存在空間，規(guī)范市場秩序。筆者從市場監(jiān)管工作實際出發(fā)，結(jié)合其他地區(qū)先進經(jīng)驗，討論、研究甄別規(guī)制惡意投訴舉報的方法，為優(yōu)化法治化營商環(huán)境賦能添力。

一、關(guān)于惡意投訴舉報的界定

控告檢舉、投訴舉報是憲法及法律賦予公民的權(quán)利。偏差理解、錯誤界定惡意投訴舉報，可能會限制或侵害公民投訴舉報權(quán)的正當(dāng)行使。因此，研究如何規(guī)范處置惡意投訴舉報，首先要準(zhǔn)確界定惡意投訴舉報。

（一）理論維度下的惡意投訴舉報

就立法層面而言，對惡意投訴舉報尚無明確或統(tǒng)一的界定，但通過與“一般投訴舉報”相區(qū)分，可以進一步厘清惡意投訴舉報的范疇?！妒袌霰O(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第三條明確，在市場監(jiān)管語境下，一般投訴是指消費者出于生活消費需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，與經(jīng)營者發(fā)生消費者權(quán)益爭議，請求市場監(jiān)管部門解決該爭議的行為，對應(yīng)行政調(diào)解程序；一般舉報是指自然人、法人或者其他組織向市場監(jiān)管部門反映經(jīng)營者涉嫌違反市場監(jiān)管法律、法規(guī)、規(guī)章線索的行為，對應(yīng)行政執(zhí)法程序。此外，對于非基于生活消費需要，不能證明與被投訴人之間存在消費者權(quán)益爭議的投訴，市場監(jiān)管部門不予受理。2023年9月，市場監(jiān)管總局出臺《市場監(jiān)督管理投訴信息公示暫行規(guī)則》，細化和拓展了不予受理投訴的情形，并明確將以下情形納入不予受理的投訴考量范圍：投訴人購買商品或者服務(wù)的數(shù)量、頻次明顯超出生活消費需要；同一投訴人對同一經(jīng)營者短期內(nèi)大量投訴；不同投訴人通謀分別消費后分別投訴同一經(jīng)營者；投訴人惡意制造經(jīng)營者侵權(quán)的虛假事實或者虛構(gòu)消費者權(quán)益爭議事實；投訴人受雇于他人進行投訴；投訴人冒用他人名義進行投訴；投訴人曾因敲詐勒索經(jīng)營者受到行政處罰或者刑事處罰。因此，從立法層面看，甄別惡意投訴舉報應(yīng)綜合考量行為目的、行為主體、行為特征等因素。

就司法層面而言，司法機關(guān)未制定明確的識別依據(jù)，而是以規(guī)范性文件的方式較為抽象地引導(dǎo)公眾正當(dāng)行使投訴舉報權(quán)。在實務(wù)中，如何判定惡意投訴舉報往往與司法機關(guān)對“知假買假”的態(tài)度緊密相關(guān)，即知假買假行為人是否受《消費者權(quán)益保護法》保護。隨著職業(yè)打假群體及其引發(fā)的訴訟不斷變化和發(fā)展，最高人民法院對“知假買假”案件的態(tài)度也在發(fā)生變化。2013年12月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》，第三條規(guī)定：“因食品、藥品質(zhì)量問題發(fā)生糾紛，生產(chǎn)者、銷售者以購買者明知食品、藥品存在質(zhì)量問題而仍然購買為由進行抗辯的，人民法院不予支持。”該條明確，涉食品藥品質(zhì)量糾紛的“知假買假人”受《消費者權(quán)益保護法》保護，可以主張相應(yīng)權(quán)利。但此后，各地法院在“知假買假”案件的審理中呈現(xiàn)出與上述規(guī)定不同的裁判態(tài)度。如深圳市中級人民法院對“以營利為目的專門購買不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”的消費者的懲罰性賠償請求，不予支持；重慶市高級人民法院對于“明知商品或服務(wù)存在質(zhì)量問題而仍然購買的人請求獲得懲罰性賠償?shù)?rdquo;，不予支持；江蘇省高級人民法院對于以牟利為目的且明知商品存在質(zhì)量問題仍然購買的懲罰性賠償請求，不予支持。2017年5月，《最高人民法院辦公廳對十二屆全國人大五次會議第5990號建議的答復(fù)意見》進一步明確，“不宜將食藥糾紛的特殊政策推廣適用到所有消費者保護領(lǐng)域。目前可以考慮在除購買食品、藥品之外的情況，逐步限制職業(yè)打假人的牟利性打假行為。”此答復(fù)在消費維權(quán)司法裁判中區(qū)分了食藥質(zhì)量領(lǐng)域與一般消費領(lǐng)域，也釋放出對非食藥質(zhì)量領(lǐng)域的牟利性“知假買假”不予支持的信號。因此，從司法維度來說，“知假買假”行為是否被認(rèn)定為惡意投訴舉報應(yīng)具體情況具體分析，需要結(jié)合消費糾紛的具體領(lǐng)域及行為的動機綜合認(rèn)定。

2023年10月，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于優(yōu)化法治環(huán)境 促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的指導(dǎo)意見》，明確指出，依法遏制惡意“維權(quán)”行為，對當(dāng)事人一方通過私藏食品、私放過期食品、偽造或者抹去標(biāo)簽內(nèi)容等方式惡意制造企業(yè)違法生產(chǎn)經(jīng)營食品、藥品虛假事實，惡意舉報、惡意索賠，敲詐勒索等構(gòu)成違法犯罪的，依法予以嚴(yán)懲。該意見為如何判定惡意“維權(quán)”提供了依據(jù)，也為如何認(rèn)定惡意投訴舉報提供了參照。

（二）實踐視角下的惡意投訴舉報

在執(zhí)法實踐中，如何界定惡意投訴舉報是尚未達成共識又亟待解決的難題。統(tǒng)一規(guī)范指引的缺位、明確法律規(guī)定的空白，讓執(zhí)法人員面對職業(yè)索賠、牟利性打假時陷入被動。惡意維權(quán)的泛濫、惡意舉報的頻發(fā)，影響了市場主體的正常經(jīng)營秩序?；诖?，各地市場監(jiān)管部門大膽探索，出臺了一系列關(guān)于惡意投訴舉報處置的指導(dǎo)意見。對照先進地區(qū)的有益經(jīng)驗，結(jié)合前文所述立法和司法部門的態(tài)度，筆者認(rèn)為，界定惡意投訴舉報可以從以下幾個方面著手。

1.從訴求目的看，偏離正當(dāng)目的，牟取超出自身合法權(quán)益之外的私利，是惡意投訴舉報最鮮明的特征。從投訴舉報制度設(shè)立初衷看，一般投訴舉報通常針對負面現(xiàn)象，目的在于糾正不當(dāng)行為，救濟或彌補受損的合法權(quán)益。而惡意投訴舉報系行為人在自身合法權(quán)益未受損害的前提下，為了獲取超出自身合法權(quán)益之外的其他利益，主動與違法行為發(fā)生關(guān)系來尋求損失，并通過投訴舉報借助市場監(jiān)管部門之手查處相關(guān)行為來追求懲罰性賠償、舉報獎勵。就投訴事項而言，惡意投訴行為并不是基于“生活消費需要”。在具體實踐中，通常表現(xiàn)為：一是短期內(nèi)向同一經(jīng)營者或同行業(yè)經(jīng)營者反復(fù)購買相同或相似的商品，并以相同或相似商品為標(biāo)的物分別提起投訴舉報；二是購買商品或服務(wù)獲得懲罰性賠償后繼續(xù)購買相同商品或接受相同服務(wù)；三是“知假買假”“即買即退”；四是惡意制造經(jīng)營者違法、侵權(quán)的虛假事實或者虛構(gòu)消費者權(quán)益爭議事實。但需要注意的是，由“吹哨人”或內(nèi)部舉報人提起的舉報等情形不應(yīng)被界定為惡意投訴舉報。

2.從行為主體看，惡意投訴舉報往往不是單一行動，而是有組織、有團隊的行為，呈現(xiàn)出團隊化、商業(yè)化、規(guī)模化的形式特征。其組織內(nèi)部分工明確，有人專門負責(zé)利用大數(shù)據(jù)跟蹤商家產(chǎn)品信息，有人專門負責(zé)研究相關(guān)法律法規(guī)政策，有人專門負責(zé)向市場監(jiān)管部門投訴舉報，通常表現(xiàn)為提供虛假的投訴人信息或不同投訴人使用同一投訴人信息、同一手機號碼、同一地址，多人同一時間段對同一或者同類事項進行大量投訴舉報。

3.從數(shù)量頻次看，一方面，惡意投訴舉報的數(shù)量呈現(xiàn)出超出合理生活消費需要的特征，行為人購買、使用商品的數(shù)量或者接受服務(wù)的次數(shù)明顯超出合理生活消費數(shù)量或次數(shù)；另一方面，在無法實現(xiàn)牟利目的的情況下，行為人常以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的方式向行政機關(guān)施壓，其相關(guān)行政復(fù)議和行政訴訟的數(shù)量存在明顯異常。

4.從內(nèi)容理由看，惡意投訴舉報文書呈現(xiàn)程式化、格式化特征。行為人通常未因購買商品或接受服務(wù)而使人身、財產(chǎn)合法權(quán)益造成實際損害，僅通過商品或服務(wù)的外觀、標(biāo)識標(biāo)簽、說明聲明、廣告宣傳等作出判斷而進行投訴舉報，在投訴舉報內(nèi)容、理由、訴求等方面的文字表達上高度一致或類似。

二、惡意投訴舉報處置的現(xiàn)狀及困境分析

（一）惡意投訴舉報處置的現(xiàn)狀

以南通市崇川區(qū)市場監(jiān)管局為例，2022年、2023年分別接受處理投訴舉報2.73萬件和3.56萬件。崇川區(qū)市場監(jiān)管局從投訴舉報人通訊地址是否在崇川及周邊地區(qū)、投訴舉報文書是否呈格式化特征、投訴舉報內(nèi)容是否反復(fù)針對同類事項、投訴舉報目的是否為索要高額賠償、投訴舉報次數(shù)是否存在明顯異常、投訴舉報主體是否頻繁提起行政復(fù)議訴訟等方面綜合研判分析，2022年、2023年梳理認(rèn)定疑似惡意投訴舉報分別為5314件和8342件，其中發(fā)生行政復(fù)議案件分別為42件和88件，由惡意投訴舉報人申請的行政復(fù)議案件分別為36件和78件，占比達85.71%和88.64%。惡意投訴舉報及由此引發(fā)的行政爭議數(shù)量和占比均呈增長趨勢。

（二）惡意投訴舉報產(chǎn)生的負面影響

惡意投訴舉報人借由公權(quán)的介入向經(jīng)營主體施壓，以達到牟取個人私利的目的，這種“公器私用”現(xiàn)象的泛濫引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)。具體而言，惡意投訴舉報數(shù)量激增，擠占了一般投訴舉報人的正常維權(quán)空間，附帶產(chǎn)生的行政復(fù)議、行政訴訟、信訪、信息公開等也擠占了有限的行政資源和司法資源。同時，惡意索賠、天價索賠讓部分生產(chǎn)經(jīng)營主體陷入困境，嚴(yán)重侵害其權(quán)益，既不利于民營經(jīng)濟的健康發(fā)展，也不利于形成公平誠信的法治環(huán)境。此外，惡意投訴舉報人在利益驅(qū)使下，甚至出現(xiàn)“夾帶”“掉包”“栽贓”“造假”等違法行為，擾亂了正常的市場秩序。

（三）惡意投訴舉報的處置困境

近年來，惡意投訴舉報處置難已成為基層市場監(jiān)管部門的共識。一方面，惡意投訴舉報的認(rèn)定在實踐中一直存在爭議，包括立法領(lǐng)域與司法領(lǐng)域的矛盾、司法領(lǐng)域與執(zhí)法領(lǐng)域的分歧。對于基層市場監(jiān)管部門來說，惡意投訴舉報的認(rèn)定沒有具體法律規(guī)范或者裁判規(guī)則的指引，在具體認(rèn)定中難以保持統(tǒng)一尺度，如果發(fā)生認(rèn)定偏差，將面臨履職風(fēng)險及復(fù)議訴訟風(fēng)險。另一方面，在反饋和處理結(jié)果無法滿足惡意投訴舉報人牟利目的的情況下，由于行政復(fù)議和行政訴訟門檻較低，惡意投訴舉報人往往通過糾纏濫訴等方式向處置機關(guān)施壓，給基層市場監(jiān)管部門和一線執(zhí)法人員帶來極大的工作壓力和心理壓力。此外，惡意投訴舉報人依托商業(yè)化、規(guī)模化、專業(yè)化的組織，不斷擴展投訴舉報的覆蓋面，涉及價格、知識產(chǎn)權(quán)、廣告、市場合同、消費維權(quán)、食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品、產(chǎn)品質(zhì)量、特種設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)計量、認(rèn)證認(rèn)可等領(lǐng)域，有限的基層執(zhí)法力量難以及時、有效應(yīng)對這種挑戰(zhàn)。

三、規(guī)制惡意投訴舉報的路徑

規(guī)制惡意投訴舉報應(yīng)在保障投訴舉報權(quán)和防堵濫用投訴舉報權(quán)之間尋求平衡。筆者從基層市場監(jiān)管實際出發(fā)，提出以下建議。

（一）依法規(guī)范處置

1.嚴(yán)格行政程序。強化程序意識，做到依法行政、規(guī)范施政，避免因程序瑕疵引起不必要的行政復(fù)議和行政訴訟。嚴(yán)格遵循告知程序，市場監(jiān)管部門對投訴事項作出是否受理、對舉報事項作出是否立案的決定，應(yīng)當(dāng)告知投訴人或舉報人。其他依照法律、法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)告知有關(guān)當(dāng)事人的情形，市場監(jiān)管部門也應(yīng)在法定期限內(nèi)告知有關(guān)當(dāng)事人。嚴(yán)格遵循法定期限，準(zhǔn)確把握案源核查、先行登記保存、行政強制措施、案件辦理、案件審核、文書送達的法定期限。對于需要延期的情形，要做到合理有據(jù)、程序規(guī)范，尤其是案件辦理期限的延長，針對案情復(fù)雜或有其他特殊情況的案件，必須經(jīng)負責(zé)人批準(zhǔn)或者集體討論方可延期，且二次延長期限不能超出合理期限，延期期間要及時調(diào)查取證，避免只延期不調(diào)查。

2.規(guī)范訴轉(zhuǎn)案工作。優(yōu)化“訴轉(zhuǎn)案”工作機制，防范在處理消費投訴中出現(xiàn)“以調(diào)代罰”現(xiàn)象。投訴具體承辦人在處理投訴中發(fā)現(xiàn)涉嫌違法線索，屬于市場監(jiān)管部門管轄的，應(yīng)及時移交執(zhí)法辦案人員進行查處。在此情形下，投訴人撤訴、投訴進入調(diào)解程序不免除當(dāng)事人依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的其他法律責(zé)任。投訴具體承辦人與執(zhí)法辦案人員應(yīng)加強工作銜接，形成及時受理、順暢流轉(zhuǎn)、高效處置的工作機制。

3.慎用懲罰性賠償。設(shè)立懲罰性賠償制度旨在懲戒惡意侵權(quán)行為，保障公眾健康和生命安全及其他合法權(quán)益。從制度本意看，對不存在侵權(quán)故意、不影響公眾健康和生命安全及其他合法權(quán)益的行為，應(yīng)審慎適用懲罰性賠償。在食品安全領(lǐng)域，食品的標(biāo)簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導(dǎo)的瑕疵，不適用懲罰性賠償。投訴舉報人主張因食用食品受到損害，需初步證明損害與食用食品存在因果關(guān)系，無法證明的，不適用懲罰性賠償。在食品藥品安全之外的其他消費者權(quán)利保護領(lǐng)域，懲罰性賠償?shù)倪m用以存在欺詐行為為前提條件。經(jīng)營者是否存在欺詐行為的認(rèn)定，應(yīng)綜合考慮是否存在欺詐故意、一般消費者認(rèn)知能力、經(jīng)營者行為與消費者選擇權(quán)行使的因果關(guān)系等因素。經(jīng)營者明知或應(yīng)知商品存在瑕疵，但是未告知上述瑕疵不足以使消費者作出錯誤意思表示，不影響消費者締約的根本目的，不應(yīng)認(rèn)定為欺詐行為，不適用懲罰性賠償。惡意舉報人以牟利為目的的“知假買假”，不適用懲罰性賠償。

4.推進包容審慎監(jiān)管。要遵循過罰相當(dāng)原則、處罰和教育相結(jié)合原則，貫徹落實各級市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法免罰輕罰有關(guān)規(guī)定。通過合理行使行政處罰裁量權(quán)，在法定權(quán)限、范圍內(nèi)充分給予市場主體自我糾錯機會，對輕微違法行為依法適用首違不罰、免罰、輕罰，限制惡意投訴舉報人牟利的空間。綜合運用行政建議、行政約談、規(guī)勸提醒等柔性方式，督導(dǎo)、規(guī)范行政相對人行為，引導(dǎo)其依法誠信經(jīng)營。

（二）探索應(yīng)對機制

1.出臺規(guī)范指引。汲取先進地區(qū)出臺的相關(guān)辦法和有益經(jīng)驗，綜合考量服務(wù)市場主體和優(yōu)化營商環(huán)境的現(xiàn)實需要，結(jié)合市場監(jiān)管執(zhí)法實際和我國審判制度，由地市級以上市場監(jiān)管部門聯(lián)合復(fù)議機關(guān)、人民法院出臺關(guān)于依法處置惡意投訴舉報的指導(dǎo)意見，在一定范圍內(nèi)形成統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一指引、統(tǒng)一參照，避免實務(wù)中出現(xiàn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊、處置尺度不一、查辦結(jié)果矛盾等情形。通過出臺規(guī)范指引，營造崇尚誠實信用、鼓勵正當(dāng)維權(quán)、抵制濫用權(quán)利的社會氛圍，為優(yōu)化法治化營商環(huán)境提供制度支撐。

2.建立異常名錄。將投訴舉報數(shù)量及相關(guān)行政復(fù)議、行政訴訟數(shù)量存在明顯異常的投訴舉報人納入投訴舉報異常名錄，為區(qū)別一般投訴舉報、識別惡意投訴舉報提供參考。名錄信息內(nèi)容主要包括姓名、身份證號、聯(lián)系電話、聯(lián)系地址、投訴舉報數(shù)量、具體投訴請求或舉報事項、政府信息公開申請數(shù)量、復(fù)議或者訴訟數(shù)量等內(nèi)容。同時，對異常目錄實行日登記、月梳理、季匯總，做到及時收錄、動態(tài)更新、適時調(diào)整、全面準(zhǔn)確。同時，市場監(jiān)管部門定期將異常目錄視情況通報當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T、信訪部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門及人民法院等。

3.構(gòu)建容錯糾錯機制。探索和構(gòu)建應(yīng)對惡意投訴舉報行為處理的容錯糾錯機制，激勵市場監(jiān)管干部積極履職、敢于擔(dān)當(dāng)。將基層干部因規(guī)制惡意投訴舉報作出的探索性處置與其他違法違紀(jì)行為區(qū)分開來，對于處置過程中出現(xiàn)的未謀私利、出于公心、非主觀性的失誤，予以寬容。針對依法處置惡意投訴舉報而導(dǎo)致投訴調(diào)解成功率和滿意度降低的情形，如能提供合理解釋和相關(guān)證明材料，原則上不納入12315效能評估的相關(guān)考核。在惡意投訴舉報處置過程中，非因程序性瑕疵或錯誤而導(dǎo)致的經(jīng)復(fù)議處置行為被撤銷、訴訟敗訴情形，不納入政府依法行政考核體系，不納入上級市場監(jiān)管部門法治考核體系。

4.建立協(xié)作共治機制。市場監(jiān)管部門加強與公安部門的合作，聯(lián)合研判案件移送范圍、移送標(biāo)準(zhǔn)、移送程序，進一步完善行刑銜接機制。對于利用虛假、惡意投訴舉報侵害經(jīng)營主體合法權(quán)益的違法行為，尤其是“掉包”“夾帶”“造假”及敲詐勒索等行為，加強線索互聯(lián)、信息共享、證據(jù)互認(rèn)，形成打擊違法犯罪行為的合力。對于涉惡意投訴舉報的行政復(fù)議、行政訴訟及信訪案件，市場監(jiān)管部門要加強與復(fù)議機關(guān)、人民法院、信訪部門的溝通，通過專題匯報、座談研討等形式，積極爭取相關(guān)部門的理解和支持；復(fù)議機關(guān)和人民法院要進一步發(fā)揮能動指導(dǎo)作用，結(jié)合涉市場監(jiān)管行政復(fù)議、行政訴訟案件情況，制發(fā)行政復(fù)議意見書或司法建議書，促進市場監(jiān)管部門依法依規(guī)履職。

（三）重視源頭治理

1.強化合規(guī)指導(dǎo)。發(fā)揮投訴舉報作為市場經(jīng)濟晴雨表和市場監(jiān)管指南針的指引作用。分析研判惡意投訴舉報數(shù)據(jù)，了解市場主體經(jīng)營情況、市場業(yè)態(tài)發(fā)展情況、日常監(jiān)管盲區(qū)短板及高頻違法點，聚焦重點領(lǐng)域、重點企業(yè)及部分小微經(jīng)營主體，有針對性地開展普法宣講和行政合規(guī)指導(dǎo)，壓降相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)營主體的違規(guī)行為。

2.引導(dǎo)誠信經(jīng)營。提升經(jīng)營主體守法經(jīng)營意識，樹立誠信經(jīng)營理念，引導(dǎo)經(jīng)營者自覺抵制虛假宣傳、假冒偽劣、商業(yè)欺詐、不正當(dāng)競爭等不誠信行為，督促經(jīng)營者自覺把好產(chǎn)品出廠關(guān)、進貨查驗關(guān)、廣告宣傳關(guān)，營造誠實守信、健康有序的市場環(huán)境。對惡意投訴舉報出現(xiàn)頻次較高的經(jīng)營區(qū)域、經(jīng)營場所，引導(dǎo)相關(guān)經(jīng)營主體加強內(nèi)部管理和技術(shù)防范，壓縮惡意投訴舉報生存空間。