國務(wù)院反壟斷委員會辦公室負(fù)責(zé)同志就《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》答記者問

近日，國務(wù)院反壟斷委員會制定發(fā)布《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。

國務(wù)院反壟斷委員會辦公室負(fù)責(zé)同志就《指南》接受了記者采訪。

問題1：請介紹制定出臺《指南》的背景？

答：近年來，我國平臺經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，對推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民日益增長的美好生活需要發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者要求商家“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”、未依法申報(bào)實(shí)施經(jīng)營者集中等涉嫌壟斷問題的反映和舉報(bào)日益增加。這些行為損害了市場公平競爭和消費(fèi)者合法權(quán)益，不利于充分激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)造活力、促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展、構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新優(yōu)勢和新動能。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展。近期召開的中央政治局會議要求強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張。中央經(jīng)濟(jì)工作會議將強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張作為2021年經(jīng)濟(jì)工作中的8項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，要求健全數(shù)字規(guī)則，完善平臺企業(yè)壟斷認(rèn)定等方面的法律規(guī)范，加強(qiáng)規(guī)制，提升監(jiān)管能力，堅(jiān)決反對壟斷行為。

我國《反壟斷法》的基本制度、規(guī)制原則和分析框架適用于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者，但由于平臺經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式和競爭生態(tài)復(fù)雜、涉及范圍廣、專業(yè)性強(qiáng)，需要在與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和指南做好銜接的基礎(chǔ)上，結(jié)合平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)營特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律，進(jìn)一步明確平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法原則，有針對性地細(xì)化分析思路，為平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者依法合規(guī)經(jīng)營提供更加明確的指引，增強(qiáng)執(zhí)法針對性，提升監(jiān)管科學(xué)性，保護(hù)市場公平競爭和消費(fèi)者利益。為此，國務(wù)院反壟斷委員會根據(jù)《反壟斷法》等有關(guān)規(guī)定，立足我國國情和執(zhí)法實(shí)踐，充分借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取平臺經(jīng)營者、平臺內(nèi)經(jīng)營者等市場主體和專家學(xué)者的意見建議，出臺了《指南》，著力構(gòu)建符合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的反壟斷監(jiān)管規(guī)則，促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展。

問題2：請問反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開展反壟斷監(jiān)管堅(jiān)持什么原則？

答：《反壟斷法》適用于所有行業(yè)，對各類市場主體一視同仁、平等對待，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也不例外。近年來，隨著平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了“大數(shù)據(jù)殺熟”、限定交易、拒絕交易等涉嫌壟斷行為，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“強(qiáng)者愈強(qiáng)”的馬太效應(yīng)不斷加劇。從全球情況來看，各國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)高度關(guān)注平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展，紛紛采取措施加強(qiáng)對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域特別是超大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的反壟斷監(jiān)管。為了營造有利于創(chuàng)新的公平競爭市場環(huán)境，更好促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，全面落實(shí)《指南》的各項(xiàng)要求，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，切實(shí)按照以下原則加強(qiáng)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管：

（一）保護(hù)市場公平競爭。堅(jiān)持對市場主體一視同仁、平等對待，著力預(yù)防和制止壟斷行為,完善平臺企業(yè)壟斷認(rèn)定的法律規(guī)范，保護(hù)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平競爭，防止資本無序擴(kuò)張，支持平臺企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，增強(qiáng)國際競爭力。

（二）依法科學(xué)高效監(jiān)管?！斗磯艛喾ā芳坝嘘P(guān)配套法規(guī)、規(guī)章、指南確定的基本制度、規(guī)制原則和分析框架適用于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所有市場主體。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將根據(jù)平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展規(guī)律和自身特點(diǎn)，結(jié)合案件具體情況，強(qiáng)化競爭分析和法律論證，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷監(jiān)管，增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的針對性和科學(xué)性。

（三）激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。營造競爭有序開放包容發(fā)展環(huán)境，降低市場進(jìn)入壁壘，引導(dǎo)和激勵(lì)平臺經(jīng)營者將更多資源用于技術(shù)革新、質(zhì)量改進(jìn)、服務(wù)提升和模式創(chuàng)新，防止和制止排除、限制競爭行為抑制平臺經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和經(jīng)濟(jì)活力，有效激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)造動力，構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新優(yōu)勢和新動能。

（四）維護(hù)各方合法利益。平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及多方主體。反壟斷監(jiān)管在保護(hù)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平競爭，充分發(fā)揮平臺經(jīng)濟(jì)推動資源配置優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步、效率提升的同時(shí)，著力維護(hù)平臺內(nèi)經(jīng)營者、消費(fèi)者和從業(yè)人員等各方主體的合法權(quán)益，加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使全社會共享平臺技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)平臺經(jīng)濟(jì)整體生態(tài)和諧共生和健康發(fā)展。

問題3：平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷協(xié)議行為與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比具有哪些特點(diǎn)？《指南》對此作出哪些有針對性規(guī)定？

答：與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相比，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷協(xié)議行為呈現(xiàn)一些新的特點(diǎn)。一是行為更具隱蔽性。數(shù)據(jù)、算法、平臺規(guī)則等的運(yùn)用使發(fā)現(xiàn)和判定壟斷協(xié)議更加困難。數(shù)據(jù)、算法、平臺規(guī)則等可能幫助經(jīng)營者迅速、高頻的交換價(jià)格等敏感信息，并及時(shí)監(jiān)督共謀者履約情況，且算法等取代了電話、會議、郵件等傳統(tǒng)溝通方式，可能通過數(shù)字信號的傳輸即實(shí)現(xiàn)交換特定敏感信息，增加執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)及調(diào)查取證的難度。

二是更易于達(dá)成軸輻協(xié)議。平臺經(jīng)營者組織雙邊或多邊群體進(jìn)行交互和匹配，承擔(dān)市場組織者的角色，對價(jià)格機(jī)制、交易機(jī)制、競爭規(guī)則等進(jìn)行設(shè)置和干預(yù)。以平臺經(jīng)營者為軸心，平臺內(nèi)經(jīng)營者為輻條，借助算法等技術(shù)工具達(dá)成和實(shí)施壟斷協(xié)議的行為更加容易實(shí)施。

三是平臺經(jīng)營者可能對平臺內(nèi)經(jīng)營者與其他競爭性平臺的交易條件提出要求。比如，平臺經(jīng)營者要求平臺內(nèi)經(jīng)營者在價(jià)格、數(shù)量等方面向其提供等于或優(yōu)于其他競爭性平臺交易條件的行為較為常見。需要指出的是，在現(xiàn)行《反壟斷法》下，上述行為可能構(gòu)成壟斷協(xié)議，也可能構(gòu)成濫用市場支配地位壟斷行為，要結(jié)合個(gè)案具體分析。

針對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷協(xié)議行為上述特點(diǎn)，《指南》作出相應(yīng)規(guī)定，為平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者提供更加明確的指引。如《指南》第六條規(guī)定，具有競爭關(guān)系的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者可能達(dá)成的橫向壟斷協(xié)議，具有利用數(shù)據(jù)、算法、平臺規(guī)則等實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)一致行為等表現(xiàn)形式。

問題4：《指南》對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域協(xié)同行為的認(rèn)定上有哪些新規(guī)定？

答：壟斷協(xié)議是指經(jīng)營者排除、限制競爭的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為。其中，其他協(xié)同行為是指經(jīng)營者之間雖未明確訂立協(xié)議或者決定，但實(shí)質(zhì)上存在協(xié)調(diào)一致的行為。從總體框架上看，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷協(xié)議形式與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)無實(shí)質(zhì)差別，在判斷總體適用原則上也具有一致性。但需要特別明確的是，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的協(xié)同行為可能通過數(shù)據(jù)、算法、平臺規(guī)則或者其他與平臺經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)方式來實(shí)現(xiàn)。

鑒于平臺經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，認(rèn)定平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域協(xié)同行為可以通過直接證據(jù)判定。如果直接證據(jù)較難獲取，可以根據(jù)《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，按照邏輯一致的間接證據(jù)，認(rèn)定經(jīng)營者對相關(guān)信息的知悉狀況，判定經(jīng)營者之間是否存在協(xié)同行為。同時(shí)，有關(guān)經(jīng)營者基于獨(dú)立意思表示所作出的價(jià)格跟隨等平行行為，或者經(jīng)營者可以提供相反證據(jù)證明其不存在協(xié)同行為的，不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為協(xié)同行為。

問題5：與傳統(tǒng)行業(yè)相比，認(rèn)定平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位有哪些特殊性，需要重點(diǎn)考慮哪些因素？

答：《反壟斷法》規(guī)定的認(rèn)定經(jīng)營者具有市場支配地位的分析框架適用于包括平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者在內(nèi)的所有市場主體。《指南》依據(jù)《反壟斷法》，結(jié)合平臺經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化認(rèn)定平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位的考慮因素。

一是關(guān)于市場份額以及相關(guān)市場競爭狀況。計(jì)算經(jīng)營者市場份額的傳統(tǒng)指標(biāo)包括銷售金額、銷售數(shù)量等?？紤]平臺經(jīng)濟(jì)的特殊性，《指南》明確了計(jì)算平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者市場份額可以考慮交易金額、交易數(shù)量、活躍用戶數(shù)、點(diǎn)擊量、使用時(shí)長等指標(biāo)。鑒于平臺經(jīng)濟(jì)的動態(tài)競爭特點(diǎn)，《指南》同時(shí)明確要考慮該市場份額持續(xù)的時(shí)間。關(guān)于分析平臺相關(guān)市場的競爭狀況，《指南》明確了市場發(fā)展?fàn)顩r、現(xiàn)有競爭者數(shù)量和市場份額、平臺競爭特點(diǎn)、平臺差異程度、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、潛在競爭者情況、創(chuàng)新和技術(shù)變化等因素。

二是關(guān)于控制市場的能力?！吨改稀方Y(jié)合平臺經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，明確了分析控制市場的能力，可以考慮該經(jīng)營者控制上下游市場或者其他關(guān)聯(lián)市場的能力，阻礙、影響其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場的能力，相關(guān)平臺經(jīng)營模式、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，以及影響或者決定價(jià)格、流量或者其他交易條件的能力等。

三是關(guān)于財(cái)力和技術(shù)條件。對于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者財(cái)力和技術(shù)條件的考慮因素，《指南》明確了包括資產(chǎn)規(guī)模、盈利能力、融資能力、技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用能力、擁有的知識產(chǎn)權(quán)，以及該財(cái)力和技術(shù)條件能夠以何種程度促進(jìn)該經(jīng)營者業(yè)務(wù)擴(kuò)張或者鞏固、維持市場地位等傳統(tǒng)因素，也包括該經(jīng)營者的投資者情況、資本來源、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等需要特殊考慮的因素。

四是關(guān)于依賴程度。根據(jù)平臺經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，《指南》明確了分析其他經(jīng)營者對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的依賴程度，可以考慮其他經(jīng)營者與該平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的交易關(guān)系、交易量、交易持續(xù)時(shí)間，鎖定效應(yīng)、用戶黏性，以及其他經(jīng)營者轉(zhuǎn)向其他平臺的可能性及轉(zhuǎn)換成本等。

五是進(jìn)入相關(guān)市場的難易程度。影響平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場進(jìn)入難易程度的考慮因素有別于傳統(tǒng)行業(yè)?！吨改稀芳?xì)化規(guī)定了相關(guān)考慮因素，包括市場準(zhǔn)入、平臺規(guī)模效應(yīng)、資金投入規(guī)模、技術(shù)壁壘、用戶多棲性、用戶轉(zhuǎn)換成本、數(shù)據(jù)獲取的難易程度、用戶習(xí)慣等。

需要說明的是，《指南》對認(rèn)定平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位明確了具體考慮的因素，還需在執(zhí)法實(shí)踐中結(jié)合個(gè)案情況對相關(guān)因素進(jìn)行具體分析。

問題6：對于社會各方面反映較多的“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”等問題，《指南》作了哪些規(guī)定？

答：《指南》充分立足執(zhí)法實(shí)踐，積極回應(yīng)社會關(guān)切，針對近年來社會各方面反映較多的“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”等問題作出專門規(guī)定，明確了相關(guān)行為是否構(gòu)成壟斷行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

一是明確“二選一”可能構(gòu)成濫用市場支配地位限定交易行為。“二選一”是社會公眾對平臺經(jīng)營者要求平臺內(nèi)經(jīng)營者不得在其他競爭性平臺經(jīng)營等不合理限制行為的概括性說法?！斗磯艛喾ā方菇?jīng)營者濫用市場支配地位，沒有正當(dāng)理由限定交易相對人只能與其進(jìn)行交易或只能與其指定的經(jīng)營者進(jìn)行交易。因此，《反壟斷法》規(guī)制“二選一”行為的前提是實(shí)施該行為的經(jīng)營者具有市場支配地位。《指南》明確了構(gòu)成限定交易行為可以考慮的因素，其中包括平臺經(jīng)營者要求平臺內(nèi)經(jīng)營者在競爭性平臺間進(jìn)行“二選一”或者其他具有相同效果的行為。同時(shí)，《指南》從懲罰性措施和激勵(lì)性措施兩個(gè)角度，進(jìn)一步細(xì)化了判斷“二選一”等行為是否構(gòu)成限定交易的標(biāo)準(zhǔn)：平臺經(jīng)營者通過屏蔽店鋪、搜索降權(quán)、流量限制、技術(shù)障礙、扣取保證金等懲罰性措施實(shí)施的限制，因?qū)κ袌龈偁幒拖M(fèi)者利益產(chǎn)生直接損害，一般可以認(rèn)定構(gòu)成限定交易行為；平臺經(jīng)營者通過補(bǔ)貼、折扣、優(yōu)惠、流量資源支持等激勵(lì)性方式實(shí)施的限制，如果有證據(jù)證明對市場競爭產(chǎn)生明顯的排除、限制影響，也可能被認(rèn)定構(gòu)成限定交易行為。

二是明確“大數(shù)據(jù)殺熟”可能構(gòu)成濫用市場支配地位差別待遇行為。“大數(shù)據(jù)殺熟”是社會公眾對互聯(lián)網(wǎng)平臺利用大數(shù)據(jù)和算法對用戶進(jìn)行“畫像”分析，從而收取不同價(jià)格等行為的概括性說法?！斗磯艛喾ā方菇?jīng)營者濫用市場支配地位，無正當(dāng)理由對條件相同的交易相對人在交易價(jià)格等交易條件上實(shí)行差別待遇?！吨改稀访鞔_了構(gòu)成差別待遇可以考慮的因素，其中包括平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者基于大數(shù)據(jù)和算法，根據(jù)交易相對人的支付能力、消費(fèi)偏好、使用習(xí)慣等，實(shí)行差異性交易價(jià)格或者其他交易條件。關(guān)于認(rèn)定交易相對人是否“條件相同”，《指南》特別規(guī)定，平臺在交易中獲取的交易相對人的隱私信息、交易歷史、個(gè)體偏好、消費(fèi)習(xí)慣等方面存在的差異不影響認(rèn)定交易相對人條件相同。實(shí)踐中，如果平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者具有市場支配地位，對不同的消費(fèi)者實(shí)施不同的交易價(jià)格等交易條件，可能構(gòu)成差別待遇行為。

問題7：構(gòu)成濫用市場支配地位行為的一個(gè)重要條件是實(shí)施相關(guān)行為“沒有正當(dāng)理由”，《指南》對此作了哪些具體規(guī)定？

答：根據(jù)《反壟斷法》第十七條規(guī)定，《指南》針對平臺經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，列舉了平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者實(shí)施低于成本銷售、拒絕交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易條件、差別待遇等濫用市場支配地位行為時(shí)可能存在的正當(dāng)理由。有關(guān)經(jīng)營者實(shí)施了上述行為，并不必然構(gòu)成濫用市場支配地位行為，如果實(shí)施上述行為具有正當(dāng)理由則不構(gòu)成違法。

根據(jù)不同類型行為的特點(diǎn)，《指南》有針對性列舉了“可能具有正當(dāng)理由”的情形。如《指南》規(guī)定了低于成本銷售的正當(dāng)理由，包括在合理期限內(nèi)為吸引新用戶、開展促銷活動等商業(yè)實(shí)踐中的常見情形；關(guān)于拒絕交易，《指南》明確了不可抗力、影響交易安全以及交易相對人明確表示或者實(shí)際不遵守公平合理無歧視的平臺規(guī)則等可能構(gòu)成正當(dāng)理由；關(guān)于限定交易，《指南》明確可能的正當(dāng)理由包括為保護(hù)交易相對人和消費(fèi)者利益、為保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)機(jī)密或者數(shù)據(jù)安全所必須以及為維護(hù)合理的經(jīng)營模式所必須等；關(guān)于搭售或者附加不合理交易條件及差別待遇，《指南》指出符合正當(dāng)?shù)男袠I(yè)慣例和交易習(xí)慣可能構(gòu)成正當(dāng)理由?？紤]到商業(yè)行為的復(fù)雜性，除明示列舉外，《指南》還規(guī)定了“能夠證明行為具有正當(dāng)性的其他理由”這一兜底條款，對可能存在的正當(dāng)理由作了開放式規(guī)定。實(shí)踐中，如果經(jīng)營者能夠證明實(shí)施相關(guān)行為具有正當(dāng)理由，則不認(rèn)定其構(gòu)成濫用市場支配地位行為。

《指南》列舉的“正當(dāng)理由”充分考慮了商業(yè)實(shí)踐中平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者行為可能具有的商業(yè)合理性，旨在保護(hù)經(jīng)營者正常商業(yè)行為，給予經(jīng)營者更明確的行為指引。在執(zhí)法實(shí)踐中，相關(guān)“正當(dāng)理由”應(yīng)當(dāng)由經(jīng)營者提出并提供證據(jù)予以證明。

問題8：判斷平臺領(lǐng)域經(jīng)營者集中是否需要申報(bào)，有什么需要特別注意的問題？

答：平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)營者集中與其他領(lǐng)域的經(jīng)營者集中適用同樣的申報(bào)要求，即構(gòu)成經(jīng)營者集中且達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)事先向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，未申報(bào)的不得實(shí)施集中。需要注意的是，國家市場監(jiān)督管理總局此前已多次強(qiáng)調(diào)，涉及協(xié)議控制的經(jīng)營者集中也屬于經(jīng)營者集中審查的范圍，《指南》對此再次予以明確。

另一個(gè)需要注意的問題是如何計(jì)算參與集中經(jīng)營者的營業(yè)額。與其他領(lǐng)域經(jīng)營者集中相同，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的營業(yè)額包括銷售商品和提供服務(wù)所獲得的收入。同時(shí)考慮到平臺經(jīng)濟(jì)的特殊性，《指南》還明確規(guī)定根據(jù)行業(yè)慣例、收費(fèi)方式、商業(yè)模式、平臺經(jīng)營者的作用等不同，營業(yè)額的計(jì)算可能有所區(qū)別。對于僅提供信息匹配、收取傭金等服務(wù)費(fèi)的平臺經(jīng)營者，可以按照平臺所收取的服務(wù)費(fèi)及平臺其他收入計(jì)算營業(yè)額；平臺經(jīng)營者具體參與平臺一側(cè)市場競爭或者發(fā)揮主導(dǎo)作用的，還可以計(jì)算平臺所涉交易金額?？傮w上，《指南》對經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)作出了更加明確的解釋，有利于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者判斷相關(guān)集中行為是否需要申報(bào)，進(jìn)一步降低經(jīng)營者違法實(shí)施集中的法律風(fēng)險(xiǎn)。

問題9：請問國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在何種情況下會對未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中進(jìn)行主動調(diào)查？

答：根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第四條，經(jīng)營者集中未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。作出該項(xiàng)規(guī)定的主要原因是，我國采用營業(yè)額作為申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，一些經(jīng)營者因商業(yè)模式、前期投入、發(fā)展階段等因素導(dǎo)致營業(yè)額不高，但其參與的經(jīng)營者集中對市場競爭可能產(chǎn)生較大影響，需要國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，防止排除、限制相關(guān)市場競爭。平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)營者集中，由于新業(yè)態(tài)、新模式的特點(diǎn)，或者涉及初創(chuàng)企業(yè)、新興平臺等，可能更容易出現(xiàn)此種情況。

根據(jù)上述規(guī)定，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在“按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果”的情況下，將對此類經(jīng)營者集中依法調(diào)查?！督?jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》進(jìn)一步明確了“依照本規(guī)定收集事實(shí)和證據(jù)，并進(jìn)行調(diào)查”，增強(qiáng)了上述規(guī)定的可操作性。同時(shí)，《指南》根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果，對國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中類型作出了指引，包括參與集中的一方經(jīng)營者為初創(chuàng)企業(yè)或者新興平臺、參與集中的經(jīng)營者因采取免費(fèi)或者低價(jià)模式導(dǎo)致營業(yè)額較低、相關(guān)市場集中度較高、參與競爭者數(shù)量較少等。上述類型的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中，雖未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將依法調(diào)查處理。

此外，考慮到平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中的復(fù)雜性，《指南》明確經(jīng)營者可以就未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中主動向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，避免相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。

問題10：國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中，主要考慮哪些因素？

答：審查平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中與審查其他領(lǐng)域的經(jīng)營者集中都是依據(jù)《反壟斷法》第二十七條，需要考慮參與集中經(jīng)營者的市場份額及市場控制力、相關(guān)市場的市場集中度以及集中對市場進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步、消費(fèi)者、其他有關(guān)經(jīng)營者、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響等因素?！督?jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》第二十六條至第三十條對上述考慮因素進(jìn)行了逐項(xiàng)細(xì)化，也同樣適用于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中?？紤]到平臺經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，《指南》還列舉了以下情況作為考量的特殊因素，為經(jīng)營者依法合規(guī)經(jīng)營提供更加明確的指引。

一是計(jì)算傳統(tǒng)行業(yè)經(jīng)營者的市場份額，通?？梢圆扇′N售額、銷售量、產(chǎn)量、產(chǎn)能、中標(biāo)項(xiàng)目數(shù)等指標(biāo)，而計(jì)算平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的市場份額，可能需要采用交易金額、交易數(shù)量、活躍用戶數(shù)、點(diǎn)擊量、使用時(shí)長或者其他指標(biāo)，并對經(jīng)營者在較長一段時(shí)間內(nèi)的市場份額動態(tài)變化趨勢進(jìn)行評估。

二是評估平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者對市場的控制力，可能需要考慮經(jīng)營者是否對關(guān)鍵性、稀缺性資源擁有獨(dú)占權(quán)利以及該獨(dú)占權(quán)利持續(xù)時(shí)間，平臺用戶黏性、多棲性，經(jīng)營者掌握和處理數(shù)據(jù)的能力，對數(shù)據(jù)接口的控制能力，向其他市場滲透或者擴(kuò)展的能力，經(jīng)營者的盈利能力及利潤率水平，技術(shù)創(chuàng)新的頻率和速度、商品的生命周期、是否存在或者可能出現(xiàn)顛覆性創(chuàng)新等因素。

三是評估平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中對市場進(jìn)入的影響，可能需要考慮市場準(zhǔn)入、經(jīng)營者獲取技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)、渠道、用戶等必要資源和必需設(shè)施的難度，進(jìn)入相關(guān)市場需要的資金投入規(guī)模，用戶在費(fèi)用、數(shù)據(jù)遷移、談判、學(xué)習(xí)、搜索等各方面的轉(zhuǎn)換成本。

四是評估平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中對技術(shù)進(jìn)步的影響，可能需要考慮對初創(chuàng)企業(yè)、新興平臺的收購是否會影響創(chuàng)新等因素。

五是評估平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中對消費(fèi)者的影響，可能需要特別關(guān)注集中后經(jīng)營者是否有能力和動機(jī)區(qū)別對待不同消費(fèi)者群體、不恰當(dāng)使用消費(fèi)者數(shù)據(jù)等，從而損害消費(fèi)者利益。

此外，《指南》還明確評估平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中的競爭影響，還可能需要綜合考慮平臺的雙邊或者多邊業(yè)務(wù)，以及經(jīng)營者從事的其他業(yè)務(wù)，并對直接和間接網(wǎng)絡(luò)外部性進(jìn)行評估。

問題11：《指南》專章對依法制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為作出規(guī)定，請問主要考慮是什么？

答：濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，實(shí)質(zhì)是行政主體不當(dāng)或者過度干預(yù)市場競爭，沒有正確處理政府和市場的關(guān)系。這種行為具有一定的行政強(qiáng)制性，通常會嚴(yán)重?fù)p害市場公平競爭和消費(fèi)者合法權(quán)益，不利于形成高效規(guī)范、公平競爭的國內(nèi)統(tǒng)一市場，不利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，我國《反壟斷法》在規(guī)制經(jīng)營者壟斷行為的同時(shí)，也明確對行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為作出禁止性規(guī)定。

機(jī)構(gòu)改革以來，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)堅(jiān)持依法行政，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，持續(xù)加大濫用行政權(quán)力排除、限制競爭執(zhí)法力度，依法查處濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案件136件，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，堅(jiān)決維護(hù)全國統(tǒng)一市場，為包括平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者在內(nèi)的各類市場主體營造公平競爭的市場環(huán)境。隨著我國平臺經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，行政機(jī)關(guān)在行使行政管理職能過程中，可能實(shí)施一些涉及平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的行為，并對市場競爭產(chǎn)生一定影響。為保護(hù)市場公平競爭，促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，有必要及時(shí)總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，在《指南》中設(shè)置規(guī)制平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)E用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的相關(guān)條款，既可以提高執(zhí)法透明度，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，又可以為行政主體提供重要指引，提高平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者有關(guān)交易的確定性。

《指南》中涉及規(guī)制濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的有關(guān)條款主要包含以下內(nèi)容：

一是明確執(zhí)法依據(jù)?！吨改稀访鞔_指出，《反壟斷法》的基本制度、規(guī)制原則和分析框架同樣適用于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織實(shí)施涉及平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場主體的行政行為時(shí)，必須嚴(yán)格遵守《反壟斷法》，不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)《反壟斷法》等法律法規(guī)，對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為進(jìn)行調(diào)查，可以提出依法處理的建議。

二是細(xì)化行為表現(xiàn)?！斗磯艛喾ā逢P(guān)于制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的規(guī)定比較原則。為更好體現(xiàn)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域特點(diǎn)，為行政主體依法行使行政管理職能提供指引，《指南》對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域可能出現(xiàn)的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為逐條列舉，細(xì)化了限定交易、妨礙商品自由流通、限制招投標(biāo)、限制投資、強(qiáng)制實(shí)施壟斷行為、制定含有排除限制競爭內(nèi)容的規(guī)定等違法行為的具體表現(xiàn)形式，有利于提高《指南》可操作性。

三是注重工作銜接。預(yù)防和制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，應(yīng)當(dāng)將事前的公平競爭審查和事后的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭執(zhí)法有機(jī)結(jié)合起來。公平競爭審查要堅(jiān)持全面審查，不斷提升審查質(zhì)量，從源頭上預(yù)防濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為。濫用行政權(quán)力排除、限制競爭執(zhí)法要持續(xù)加大力度，對公平競爭審查的“漏網(wǎng)之魚”高懸反壟斷利劍，堅(jiān)決維護(hù)全國統(tǒng)一大市場。為此，《指南》專門設(shè)置了公平競爭審查條款，以實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)結(jié)合，形成工作合力，切實(shí)維護(hù)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平競爭的市場環(huán)境。

問題12：如果平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者因?yàn)檎块T濫用行政權(quán)力排除、限制競爭而實(shí)施壟斷行為，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任？

答：如果行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)E用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競爭行為，行政主體首先要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，相關(guān)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者也需要承當(dāng)相應(yīng)的法律責(zé)任。具體包括：

一是依據(jù)《反壟斷法》第五十一條，如果行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)E用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競爭的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，即由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。

二是依據(jù)《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》第三十二條第四款“經(jīng)營者因行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力而達(dá)成壟斷協(xié)議的，按照前款規(guī)定處理。經(jīng)營者能夠證明其達(dá)成壟斷協(xié)議是被動遵守行政命令所導(dǎo)致的，可以依法從輕或減輕處罰”和《禁止濫用市場地位行為暫行規(guī)定》第三十七條第三款“經(jīng)營者因行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力而濫用市場支配地位的，按照前款規(guī)定處理。經(jīng)營者能夠證明其從事的濫用市場支配地位行為是被動遵守行政命令所導(dǎo)致的，可以依法從輕或減輕處罰”的規(guī)定，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者如果實(shí)施了壟斷行為，不能因?yàn)樾姓詨艛嘈袨榈拇嬖诙匀幻獬湎鄳?yīng)的法律責(zé)任，但經(jīng)營者能夠證明其從事的壟斷行為是被動遵守行政命令所導(dǎo)致的，可以依法從輕或減輕處罰。

因此，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者在參與行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織實(shí)施的涉及平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場主體的行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)評估相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)，依法依規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營，避免實(shí)施違反《反壟斷法》的行為。