如何區(qū)分虛假宣傳與虛假?gòu)V告

某藥房連鎖有限公司虛假宣傳案

基本案情：

2020年1月，某市市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)某藥房連鎖有限公司總店經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人銷(xiāo)售的xx牌口罩價(jià)格標(biāo)簽上標(biāo)注商品名稱(chēng)“xxN95口罩”，而經(jīng)實(shí)際查驗(yàn)，當(dāng)事人銷(xiāo)售的是隨棄式面罩，規(guī)格為xx牌無(wú)呼吸閥 KN90 2002型，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為GB2626-2006 KN90，過(guò)濾非油性顆粒物90%以上，屬于KN90口罩，而并非是當(dāng)事人價(jià)格簽標(biāo)注所稱(chēng)的N95口罩。

當(dāng)事人將標(biāo)有濾料N95級(jí)的KN90口罩，在商品標(biāo)價(jià)簽上標(biāo)注“xxN95口罩”對(duì)外銷(xiāo)售，誤導(dǎo)消費(fèi)者，擾亂了防控新型冠狀病毒肺炎傳播的工作及正常的市場(chǎng)秩序，違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條的規(guī)定，構(gòu)成虛假宣傳違法行為。某市市場(chǎng)監(jiān)督管理局依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十條的規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人作出罰款20萬(wàn)元的行政處罰。

簡(jiǎn)要分析：

本案是一起典型的虛假宣傳案例。某市市場(chǎng)監(jiān)督管理局在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條的規(guī)定，認(rèn)定當(dāng)事人構(gòu)成虛假宣傳違法行為，并依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十條的規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人作出處罰。本案認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律準(zhǔn)確。

辦理虛假宣傳案是基層執(zhí)法的一個(gè)難點(diǎn)，這些難點(diǎn)集中表現(xiàn)在虛假宣傳的認(rèn)定、虛假宣傳與虛假?gòu)V告的區(qū)分、虛假宣傳案件的法律適用等多個(gè)方面。

一、虛假宣傳的概念及認(rèn)定。《廣告法》第二條第二款規(guī)定:“本法所稱(chēng)廣告，是指商品經(jīng)營(yíng)者或者服務(wù)提供者承擔(dān)費(fèi)用，通過(guò)一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷(xiāo)的商品或者所提供的服務(wù)的商業(yè)廣告。”本條規(guī)定，實(shí)質(zhì)上給出了“商業(yè)廣告”的概念。與《廣告法》第二條第二款給出的“商業(yè)廣告”概念相對(duì)等，2018年1月1日新實(shí)施的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條第一款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者不得對(duì)其商品的性能、功能、質(zhì)量、銷(xiāo)售狀況、用戶評(píng)價(jià)、曾獲榮譽(yù)等作虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳，欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者。”與原《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》使用的“虛假表示”“虛假宣傳”等表述相比較，這里使用了“虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳”的表述，實(shí)質(zhì)上給出了“商業(yè)宣傳”的概念。也就是說(shuō)，經(jīng)營(yíng)者對(duì)其商品的性能、功能、質(zhì)量、銷(xiāo)售狀況、用戶評(píng)價(jià)、曾獲榮譽(yù)等作虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳，欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者的，構(gòu)成《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》禁止的虛假商業(yè)宣傳違法行為。這一違法行為相對(duì)于虛假?gòu)V告而言被實(shí)務(wù)界稱(chēng)為虛假宣傳。

實(shí)務(wù)中，虛假宣傳認(rèn)定需注意以下幾點(diǎn)：

(一) 要有“欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者”的后果?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條第一款“欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者”的規(guī)定，明確了“商業(yè)宣傳”必須具備的后果要件，也就是說(shuō)不引起“欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者”后果的商業(yè)宣傳，不屬于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》禁止的范圍，無(wú)論宣傳內(nèi)容真實(shí)與否。如：四川閬中古城的宣傳片，有個(gè)妙齡少女說(shuō)“我在閬中等著您！”依靠普通消費(fèi)者的一般判斷力，完全能夠判斷出這一宣傳的本意是“歡迎您到閬中來(lái)”，不會(huì)誤解為“少女閬中等著我”。因此，不能認(rèn)定這一宣傳違法。

（二）把握“引人誤解”的情形。虛假宣傳的立法目的，在于禁止欺詐和誤導(dǎo)。《最高人民法院關(guān)于審理不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)民事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2007〕2號(hào))第八條第二款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者具有下列行為之一，足以造成相關(guān)公眾誤解的，可以認(rèn)定為反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法第九條第一款規(guī)定的引人誤解的虛假宣傳行為：（一）對(duì)商品作片面的宣傳或者對(duì)比的；（二）將科學(xué)上未定論的觀點(diǎn)、現(xiàn)象等當(dāng)作定論的事實(shí)用于商品宣傳的；（三）以歧義性語(yǔ)言或者其他引人誤解的方式進(jìn)行商品宣傳的。”認(rèn)定“引人誤解”的宣傳，可以參照上述規(guī)定進(jìn)行。實(shí)務(wù)中注意，即使內(nèi)容真實(shí)但容易產(chǎn)生“誤導(dǎo)”的宣傳，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“引人誤解”的虛假宣傳。如某房地產(chǎn)銷(xiāo)售公司宣傳“買(mǎi)房子送家俱”，容易讓人誤解為“買(mǎi)房子送一套新家俱”，但實(shí)際上只是幫助買(mǎi)房人搬家，構(gòu)成“引人誤解的虛假宣傳”。

（三）注意過(guò)度宣傳的豁免?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)民事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2007〕2號(hào))第八條第二款規(guī)定：“以明顯的夸張方式宣傳商品，不足以造成相關(guān)公眾誤解的，不屬于引人誤解的虛假宣傳行為。”一些明顯的過(guò)度宣傳，未能引起“欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者”后果的，也不能認(rèn)定為虛假宣傳。如某化妝品宣傳：“用某牌化妝品，使您50變18。”這樣的宣傳，消費(fèi)者依靠日常生活經(jīng)驗(yàn)和自身判斷力完全能夠做出準(zhǔn)確判斷，不會(huì)受到欺詐或誤導(dǎo)。因此，此類(lèi)“不足以造成相關(guān)公眾誤解的”行為也不違法。

（四）掌握虛假宣傳的認(rèn)定方法。《最高人民法院關(guān)于審理不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)民事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2007〕2號(hào))第八條第三款規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)日常生活經(jīng)驗(yàn)、相關(guān)公眾一般注意力、發(fā)生誤解的事實(shí)和被宣傳對(duì)象的實(shí)際情況等因素，對(duì)引人誤解的虛假宣傳行為進(jìn)行認(rèn)定。”參照這一規(guī)定，虛假或引人誤解的宣傳的認(rèn)定，一點(diǎn)要堅(jiān)持“普通化”的原則。就是以普通消費(fèi)者的一般注意力來(lái)判斷，不能以專(zhuān)家、技術(shù)人員等特殊人員或使用專(zhuān)門(mén)研究等方法來(lái)判斷。

實(shí)務(wù)中，某一宣傳是否引起“欺詐、誤導(dǎo)”的后果，是否足以引人誤解，必要時(shí)可以采取調(diào)查問(wèn)卷的方式進(jìn)行。為保證消費(fèi)者獨(dú)立判斷，問(wèn)卷一定要在隔離的狀態(tài)下單獨(dú)進(jìn)行，一般未產(chǎn)生誤解的消費(fèi)者不超過(guò)30%的，就可認(rèn)定構(gòu)成虛假宣傳。實(shí)務(wù)界也有人提出超過(guò)20%的消費(fèi)者產(chǎn)生誤解的，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定違法行為的存在。個(gè)人認(rèn)為，行政處罰本身就是對(duì)私權(quán)的強(qiáng)行干預(yù)，其目的是打擊少數(shù)人的違法行為，維護(hù)國(guó)家、社會(huì)及大多數(shù)人的法益，為避免在行政復(fù)議、司法審查等環(huán)節(jié)陷入被動(dòng)，本著保護(hù)“大多數(shù)人法益”的目的，以大多數(shù)人的判斷作為標(biāo)準(zhǔn)比較合適。當(dāng)然，這一做法有待實(shí)務(wù)中進(jìn)一步檢驗(yàn)和總結(jié)。

二、虛假宣傳與虛假?gòu)V告的區(qū)別。廣告是宣傳的一種形式，廣告宣傳是商業(yè)宣傳的一種，廣告宣傳與商業(yè)宣傳本無(wú)區(qū)分的必要，實(shí)務(wù)界之所以要強(qiáng)調(diào)兩者的區(qū)別，源于我國(guó)對(duì)廣告的特別立法，——我國(guó)是世界上少數(shù)幾個(gè)單獨(dú)制訂《廣告法》的國(guó)家之一。

理論上，虛假宣傳與虛假?gòu)V告的區(qū)別表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：從字面來(lái)看，虛假宣傳與虛假?gòu)V告是包含與被包含的關(guān)系，虛假宣傳的范圍更廣，廣告只是宣傳的一種形式；從立法來(lái)看，虛假宣傳與虛假?gòu)V告的法律依據(jù)分別是《反之當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《廣告法》，兩者分別受《反之當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《廣告法》調(diào)整；從執(zhí)法來(lái)看，虛假宣傳與虛假?gòu)V告存在法律上的競(jìng)合，如何適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《廣告法》，成為基層執(zhí)法的難點(diǎn)問(wèn)題。

實(shí)務(wù)中，要想規(guī)范查處虛假宣傳案件，界定相關(guān)違法行為是虛假宣傳還是虛假?gòu)V告是前提。讓基層執(zhí)法人員來(lái)區(qū)分虛假宣傳和虛假?gòu)V告，實(shí)質(zhì)上是很困難的一件事，必須掌握其要領(lǐng)。

（一）宣傳的主體不同。商業(yè)廣告是由商品經(jīng)營(yíng)者或者服務(wù)提供者自行或者委托他人設(shè)計(jì)、制作、發(fā)布的，違法主體包括宣傳自己推銷(xiāo)的商品或提供的服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者（廣告主）及相關(guān)廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者，但不包括宣傳他人商品或服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者；廣告主直接發(fā)布虛假?gòu)V告的，違法主體就是經(jīng)營(yíng)者本身。商業(yè)宣傳的違法主體是虛假宣傳的經(jīng)營(yíng)者，一般不包括廣告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者，但包括宣傳他人商品或服務(wù)的其他經(jīng)營(yíng)者。對(duì)他人商品或服務(wù)進(jìn)行虛假宣傳的，只能依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》定性處罰，而不能依據(jù)《廣告法》進(jìn)行處罰。

（二）宣傳的方式不同。商業(yè)廣告是指通過(guò)一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷(xiāo)的商品或者所提供的服務(wù)的行為。一般來(lái)講，廣告宣傳不包括“在商品上”和廣告之外的“其他方式”，但實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為商品包裝上除法律、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求必須標(biāo)注的事項(xiàng)外，其他內(nèi)容若符合廣告特征的，適用廣告法進(jìn)行監(jiān)管，總局也有類(lèi)似內(nèi)容的答復(fù)。因此，這里只談廣告之外的“其他方式”，主要包括：

1.雇托誘導(dǎo)，即雇傭他人誘導(dǎo)消費(fèi)者；

2.虛假演示，即在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所現(xiàn)場(chǎng)演示；

3.虛假標(biāo)注，即在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所對(duì)商品作虛假的文字標(biāo)注；

4.虛假講座，即舉辦講座，進(jìn)行虛假宣傳；

5.其他虛假宣傳，如為吸引消費(fèi)者關(guān)注自己網(wǎng)站，擅自對(duì)他人商品或服務(wù)進(jìn)行虛假宣傳；發(fā)放虛假的商品說(shuō)明書(shū)、使用手冊(cè)；現(xiàn)場(chǎng)對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行虛假解釋、說(shuō)明等等。

（三）表現(xiàn)形式不同。廣告宣傳需要通過(guò)一定媒介和形式，也就是說(shuō)廣告內(nèi)容要通過(guò)一定媒介和形式來(lái)發(fā)布，具有可復(fù)制性；而商業(yè)宣傳不一定具有可復(fù)制性。廣告宣傳是針對(duì)經(jīng)營(yíng)者自己推銷(xiāo)的商品或提供的服務(wù)，表現(xiàn)形式更具體、更直接；而商業(yè)宣傳不一定是針對(duì)商品或服務(wù)，內(nèi)容更寬泛、更宏觀，如宣傳企業(yè)文化、介紹企業(yè)情況等內(nèi)容，一般應(yīng)認(rèn)定為商業(yè)宣傳。另外，依據(jù)原工商總局《關(guān)于依據(jù)〈反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法〉對(duì)虛假宣傳行為定性處罰有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)意見(jiàn)》(工商競(jìng)爭(zhēng)字〔2013〕174號(hào))的規(guī)定，企業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布虛假、不真實(shí)的企業(yè)簡(jiǎn)介信息屬于引人誤解的虛假宣傳行為，可以依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的有關(guān)規(guī)定定性處罰。

三、虛假宣傳案件的法律適用。毫無(wú)疑義，從法律適用原則來(lái)講，相對(duì)于《廣告法》而言，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是一般法；而從立法目的和地位來(lái)講，相對(duì)于其它法律而言，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是一部“兜底法”。因此，按照“特別法優(yōu)先”的原則，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《廣告法》，《廣告法》及其它法律沒(méi)有規(guī)定的，可以適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》。另外，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十條明確規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者違反本法第八條規(guī)定，屬于發(fā)布虛假?gòu)V告的，依照《中華人民共和國(guó)廣告法》的規(guī)定處罰。”這一規(guī)定進(jìn)一步明確了《廣告法》優(yōu)先適用的法律原則。實(shí)務(wù)中需要把握的是，屬于廣告的虛假宣傳，才依照《廣告法》的規(guī)定處罰；不屬于廣告的虛假宣傳，應(yīng)當(dāng)按照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》處罰。